●各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。尊重學(xué)術(shù)自由，營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。

    ●建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。

    ●政府及其部門要減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

    ●落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，高等學(xué)校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)。

    國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要

    我國高校治理存在三大問題

    在我國，由于受計劃經(jīng)濟(jì)的巨大影響，在大學(xué)內(nèi)部管理中，傳統(tǒng)的行政管理模式并沒有實質(zhì)性的改變，行政職能泛化、行政級別分明，大學(xué)的學(xué)術(shù)品行得不到顯現(xiàn)。

    我國高等學(xué)校的治理現(xiàn)狀存在著諸多的問題，與現(xiàn)代大學(xué)制度的要求存在極大的差距，其中最主要體現(xiàn)在以下三個方面：

    1、責(zé)權(quán)不明確，教代會監(jiān)督權(quán)弱化

    《高等教育法》雖然規(guī)定了黨委和校長的職責(zé)范圍，在具體的管理活動中，校長與黨委存在著職能交叉、重疊的現(xiàn)象。

    另外，《高等教育法》第43條規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。”然而，在實際運作中，教代會對校黨委決策權(quán)的監(jiān)督，以及對高校行政權(quán)的監(jiān)督都還存在問題。

    2、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力失衡，學(xué)術(shù)權(quán)力不斷萎縮

    加拿大學(xué)者許美德將“學(xué)校自治”和“學(xué)術(shù)自由”作為西方大學(xué)的基本價值取向，并指出其作為“歷史遺產(chǎn)的組成部分被延續(xù)下來”，大學(xué)組織的意義首先應(yīng)該是作為“專門化”和“學(xué)術(shù)性”組織，其次才是行政組織。

    但是在我國，由于受計劃經(jīng)濟(jì)的巨大影響，在大學(xué)內(nèi)部管理中，傳統(tǒng)的行政管理模式并沒有實質(zhì)性的改變，行政職能泛化、行政級別分明，大學(xué)的學(xué)術(shù)品行得不到顯現(xiàn)。

    3、學(xué)校、院、系權(quán)責(zé)不對等

    目前，我國大學(xué)校、院、系的直線職能式組織結(jié)構(gòu)，基本上屬于行政系統(tǒng)和生產(chǎn)企業(yè)沿用的科層式管理體制。

    這種以“貫徹執(zhí)行”為主要內(nèi)容的行政管理體制，用來管理謀求研究創(chuàng)新和高學(xué)術(shù)水平的大學(xué)就顯得很不適應(yīng)，其結(jié)果往往和預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

    其弊端是十分明顯的；一是校領(lǐng)導(dǎo)陷于具體、瑣碎、繁重的行政管理事務(wù)中，難以集中精力考慮涉及大學(xué)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大事情。

    二是院系權(quán)力小、責(zé)任大，既違背權(quán)責(zé)對等的管理原則，也不利于調(diào)動院系參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的積極性。

    三是縱向的信息傳遞渠道導(dǎo)致信息傳遞過程受阻、內(nèi)容扭曲。

    四是過于強(qiáng)調(diào)等級秩序和層次，不利于調(diào)動廣大教職員工參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的積極性，不利于形成平等、寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，不利于形成民主監(jiān)督、權(quán)力制衡的機(jī)制。

    我國大多數(shù)高校沒章程

    在我國，一般認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)治理的構(gòu)架包括兩個層面，即宏觀層面和微觀層面：前者是指學(xué)校與外部的關(guān)系，包括政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)；后者是指學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。

    就其核心而言，就是在政府的宏觀調(diào)控下，通過制定大學(xué)章程，明確大學(xué)與政府的關(guān)系，使大學(xué)成為具有一定辦學(xué)自主權(quán)的真正獨立法人，獨立面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理。

    根據(jù)《教育法》、《高等教育法》以及相關(guān)的法律法規(guī)、政策性文件的有關(guān)規(guī)定，大學(xué)章程應(yīng)該通過規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，校內(nèi)各種關(guān) 系、學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式，教職員工的權(quán)利和義務(wù)，學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)等重要內(nèi)容，回答包括現(xiàn)代大學(xué)治理等現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問題，為學(xué)校依 法自主辦學(xué)提供可行的自治規(guī)范。

    《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。

    由此可見，依法制定學(xué)校章程并嚴(yán)格依照章程治理，既是法律對每一所高校的基本要求，也是大學(xué)設(shè)立、運行、發(fā)展合法性的前提。

    換言之，沒有章程，大學(xué)就不符合法律的要求，就不能設(shè)立大學(xué)。大學(xué)章程作為大學(xué)精神的集中體現(xiàn)和大學(xué)行為的總規(guī)范，實際上是法的治理模式、法的精神和法律條規(guī)在一所大學(xué)的進(jìn)一步延伸和具體化、個性化。

    然而，與此極不相稱的是，我國1600余所公立高等學(xué)校中，至今僅有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、延邊大學(xué)、南昌大學(xué)等不到30所高校制定了章程，絕大多數(shù)高校包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等國內(nèi)著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也還不同程度地存在內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不合法、沒有得到很好實施等問題。

    目前高等學(xué)校章程的缺失，不僅使得我國高等學(xué)校法人制度不完善，也使得《教育法》和《高等教育法》賦予大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)沒有真正落實。

    湛中樂(北京大學(xué)教育法研究中心主任、博士生導(dǎo)師)

    新聞背景

    ●3月27日，教育部政策法規(guī)司司長表示，教育部正在制定有關(guān)高等學(xué)校章程的“制定辦法”，最快會在今年出臺。(新京報)

    ●復(fù)旦大學(xué)擬定大學(xué)章程“遭遇集體沉默”，張揚學(xué)術(shù)的改革讓很多年輕的行政人員覺得“前途暗淡”，“行政系統(tǒng)抵觸”。(人民網(wǎng))

    ●南方科技大學(xué)將通過學(xué)校層面制定章程，通過深圳市政府制定《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》，以及深圳市人大制定《南方科技大學(xué)條例》等一系列措施，實現(xiàn)依法治校。(深圳特區(qū)報)